Соцсети

Воронеж

Новый город для жизни

Путеводитель по городским проблемам
и способам их решения

От автора Бюджет Жилищное хозяйство Городское пространство Транспорт Экология Образование Предпринимательство Культура и спорт Вывод

1БЮДЖет

Воронежцам нужен бюджет развития, а не деградации

Мегаполисы, крупные города и их агломерации были и остаются главными локомотивами развития стран мира, и, по прогнозам аналитиков и экспертов, их ведущая роль в процессах развития будет только усиливаться.

Эксперты PricewaterhouseCoopers в рамках исследований и составления прогноза роста и развития мировой экономики до 2025 года установили, что крупнейшие городские агломерации будут опережать средние страновые темпы роста экономик и тянуть за собой развитие стран мира. Причем наиболее заметно это будет в крупных развивающихся странах. Но и сейчас валовой продукт Токио примерно равен ВВП всей Мексики или Испании. А ВРП Москвы составляет около четверти ВВП России.


Под бюджетным федерализмом в мировой науке и практике понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Фото: Виктор Шерешев
Здание Правительства Воронежской области

Кроме того, Москва и Санкт-Петербург тянут за собой в развитии окрестные области. Необходимо понимать, что процесс урбанизации в России не завершен, и роль крупных и средних городов будет расти. Федеративная форма устройства государства предполагает определенную финансовую самостоятельность как регионов, так и муниципальных образований (МО), включая городские округа.

Как видим, основным принципом федерализма является взаимный учет интересов государства, регионов и муниципальных образований. Причем на равноправной и взаимовыгодной основе. Государство на базе четких законов и правил должно формировать бюджетные взаимосвязи, определять пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. И прежде всего, в интересах граждан с учетом повышения качества их жизни, если это нормальное и цивилизованное государство.

Продолжилось снижение бюджетных расходов на развитие города и при нынешнем правительстве области. Впрочем, тут уж не до развития. Остановить бы процессы деградации инфраструктуры Воронежа, деградации его человеческого
капитала.

Одним из главных факторов успешного развития городов, высокого качества жизни в них является необходимое, достаточное и стабильное бюджетное обеспечение (бюджетные расходы на душу населения) для поддержания их высокой конкурентоспособности.

Постепенно из бюджета Воронежа (с 2001 года) были изъяты доли доходов налогов с имущества организаций, НДС, доли налога с продаж и налога с прибыли организаций. Доля НДФЛ Воронежа упала с 70% до 20%. Налоговые поступления были переведены в областной бюджет и федеральный бюджет (ФБ).

Бюджет Воронежа, к сожалению, уменьшается
уже более десяти лет с начала кудринской
реформы межбюджетных отношений.

В 2013 году областной администрацией
поставлен абсолютный рекорд по снижению доходов бюджета Воронежа за последние 10 лет. И разумеется, не по причине снижения сбора налогов с территории городского округа (ГО) Воронеж, а за счет перевода налогов и сборов в областной бюджет и уменьшения обратных безвозмездных трансфертов (поступлений).

Воронеж недавно стал городом-миллионником, но остался нищим: его бюджетное и финансовое состояние, включая долги, продолжает ухудшаться. Его окраины как были необустроенными, так и остались. И этот негативный процесс нынешними властями запланирован в бюджетах на 2013 - 2015 годы. В рейтинге городов-миллионников РФ по бюджетной обеспеченности Воронеж в конце списка. В рейтинге ИД «Коммерсант» для ста крупнейших городов РФ Воронеж на 76 месте.

И это не потому, что с территории Воронежа собирается мало налогов, а только потому, что по пагубной для развития страны методологии Минфина РФ и некомпетентности администраций многих регионов столицам регионов оставляются всего 15-20% налогов с их территорий. Воронежу в 2013 году — меньше 20%. И это при том, что вклад Воронежа в общие налоги с территории области — около 70%.

Можно было бы при анализе такого резкого снижения бюджетной обеспеченности сослаться на передачу в 2012 году полномочий по здравоохранению на областной уровень, но это уже было с лихвой учтено снижением бюджета Воронежа 2012 года. Да и перевод здравоохранения на региональный уровень — лишь «крыша» для продолжения политики бюджетного разорения столиц регионов. Он полностью не оправдан и со временем будет отменен, но упущенного времени для развития тогда уже будет не вернуть.

Для сравнения: плановая бюджетная обеспеченность Воронежа в 2013 году ниже на 66%, чем у близкого по населению и экономике Ростова-на-Дону. Воронежу областные власти выделили в нынешнем году в 2,4 раза меньше, чем Ростову-на-Дону выделила администрация Ростовской области. И так ежегодно.

Воронеж кормит налогами всю область, отдает много в Москву, а сам нищенствует.

До 2001 года совокупный норматив отчислений налогов Воронежу с его территории достигал 50%, затем начал свое падение, пока не опустился ниже отметки 20%.

В итоге — бюджетное недофинансирование Воронежа. Это, по существу, перманентный бюджетный кризис в городе. И он привел к снижению большинства составляющих инвестиционной привлекательности: трудового, инфраструктурного, экономического, финансового, промышленного и других потенциалов. К падению конкурентоспособности условий ведения бизнеса, к ухудшению качества жизни населения и качества человеческого капитала, включая управленческую элиту.

В то же время, от развития городов, от их инвестиционной привлекательности, от качества жизни в них определяющим образом зависят будущее страны, будущее регионов, будущее Воронежской области. Определяющим образом зависят стоимость и качество национального человеческого капитала (он воспроизводится и сосредоточен в основном в крупных и средних городах, в агломерациях), производительность труда в промышленности, ее эффективность и конкурентоспособность.

Глобальное — локальное

И все же, наиболее значимой фигурой в городе является отдельный человек, горожанин. Пусть на нем и отражаются глобальные модернизационные процессы, но он зачастую о них и не подозревает, воспринимает как часть личного опыта, одну из сторон повседневной жизни, борьбы за выживание. Наш горожанин ходит в магазин, чинит машину, посылает письма, выгуливает собаку, встречается с соседями, ходит на работу, отводит детей в школу. В конечном счете, типичный муниципальный менеджер должен добиться, чтобы эти регулярные действия людей происходили по возможности гладко, без помех. И, в принципе, каждая деталь этой картины может быть как-то улучшена.

Лэндри Ч. Креативный город. — М.: Издательский дом «Классика XXI», 2011.

Трансфертов же (безвозмездные поступления) из областного бюджета для Воронежа совершенно недостаточно для выполнения обязательств городского округа перед его жителями в соответствии с бюджетным кодексом (БК). Основным источником доходов в 2002 - 2013 годах для бюджета Воронежа стала доля НДФЛ с его территории, переданная ему областью, но и ее пытаются снизить даже ниже уровня 20% (до 12,5%).

Постепенно из бюджета Воронежа (с 2001 года) были изъяты доли доходов налогов с имущества организаций, НДС, доли налога с продаж и налога с прибыли организаций. Доля НДФЛ Воронежа упала с 70% до 20%. Налоговые поступления были переведены в областной бюджет и федеральный бюджет (ФБ).

Врезультате реформ начала нынешнего века была сломана эффективная по тем временам система межбюджетных отношений «регионы — их столицы». А взамен за городскими округами были закреплены местные налоги, доля которых не превышает 10%, а также 20% НДФЛ, которые намереваются еще снизить почти до нуля. Крайне неэффективная российская вертикаль власти не сумела провести ни единой эффективной реформы, включая реформу межбюджетных отношений.

Ориентирована эта вертикаль не на развитие Человека, не на инвестиции в него, включая бюджетные. Не на рост качества жизни населения, а на иные цели, важные лишь для небольшой клановой группы лиц, важные для класса коррумпированных чиновников и управленцев. Все бюджетные деньги они стремятся пропускать, так или иначе, через себя.

Значительную долю ответственности несут за бедственное положение крупных городов представители исполнительной и законодательной власти в регионах. Обустроить Воронеж, повысить качество жизни в нем можно только через ежегодный полноценный бюджет развития, а не с помощью нестабильных и необязательных для областных властей трансфертов. И ежегодного обрезания бюджета.

Кто же виноват, что крупнейшие города России деградируют, а процессы развития страны стоят на месте или пятятся назад в части инфраструктуры и инвестиционной привлекательности? И что делать?

Виновен, в первую очередь, Минфин РФ, который внедрил в начале века порочную для развития средних и крупных городов — единственных локомотивов развития — уравнительную систему межбюджетных отношений, при которой обязательства администраций городов перед населением городских округов стали невыполнимыми.

Налоги уполовинили, а почти все обязательства перед населением сохранили, начав их сокращение, да и то не с того конца (с медицины), лишь с 2012 года. Чем дальше власть от населения, тем менее близки ей проблемы и потребности населения. Тем более она глуха к недовольству населения, к его болячкам и тяготам. А тут махом порешили, что областные власти будут лечить народ лучше. Пожалуй, это еще один способ окончательно обобрать бюджеты городов и использовать еще большую часть бюджетных средств не по их прямому назначению — улучшать жизнь людей.

Региональные власти не улучшили и не улучшат положение с медицинским обслуживанием населения. И спросить за это сейчас некого. Призывают власти с подачи одного заумного московского идеолога больше физкультурой заниматься, чтобы не хворать. Заменять бегом лекарства. Это хорошо, однако, лечиться гражданам надо своевременно и качественно. Особенно пожилым людям.

А расходы на медицину на душу населения в Воронежской области в 40 раз меньше, чем в США, и в десятки раз меньше, чем в других странах мира. У них и бегают, и своевременно лечатся. И потому живут долго в реалиях, а не в статистике.

Забрали в 2012 году медицину, но положение с ней в городах только ухудшается. Будут строить некие шикарные центры для небольшого числа избранных, а массовые поликлиники, рядовые больницы и скорая помощь будут продолжать прозябать в нищете, как и большинство самих медиков.
Российское законодательство существенно ущемляет экономические права крупных мегаполисов и городов, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами РФ и сами распоряжаются налогами, приходящимися на долю субъектов РФ с их
территорий.

Законодательная база для того существует. Осуществить это можно и с помощью законодательного закрепления безвозмездных трансфертов в бюджетном кодексе. Но это менее обоснованный и менее надежный вариант, поскольку исчезает заинтересованность городских властей в росте налоговой базы, в росте и развитии экономик городского округа. Пока же российские агломерации и крупные города находятся в весьма незавидном положении в части бюджетной обеспеченности, качества их инфраструктуры, инженерных сетей, транспорта и жилья.

В регионах основная часть налогов с территорий крупных городов поступает в бюджеты субъектов РФ и далее по другим муниципальным образованиям, в основном минуя города — ядра агломераций. Резкое снижение бюджетов крупных городов (в долях от бюджетов субъектов РФ в 3-4 раза) - экономических, финансовых и культурных доноров регионов - соответственно, ухудшило их инфраструктуру, конкурентоспособность и человеческий капитал. Ухудшило качество систем жизнеобеспечения, снизило их инвестиционную привлекательность, реальную деловую активность, качество предоставляемых жителям услуг и качество жизни.

И до половины занятых в экономике раздуло теневой ее сектор. Рейтинги в России еще можно купить, но наверстать потерянное качество человеческого капитала, вернуть людей к нормальной, законопослушной жизни очень сложно и небыстро. Для того, чтобы российские городские агломерации были способны выполнять свою миссию и роль локомотивов развития эффективной индустриальной экономики и создания очагов новой инновационной экономики, необходимо оставлять им не менее половины от сборов налогов с их территорий. Эти средства требуются для повышения качества жизни, качества человеческого капитала, инвестиционной привлекательности городских агломераций.

Смена метафоры

Первичной метафорой, которая характеризует новое мышление, является представление о городе как о живом организме. Она представляет парадигмальный сдвиг в понимании городов, заставляя сосредоточить внимание на балансе, взаимозависимости и взаимодействии отдельных частей в рамках устойчивой целостности. Таким образом, она резко контрастирует с модернистской метафорой города как машины, и это заставляет делать акцент на здоровье, благополучии, людях, жизненном опыте самих городов, а не на их инфраструктуре, зданиях и территории. Этот «биологизированный» образ обладает значительно большим потенциалом в решении городских проблем.

«Город-машина» — это авторитарный образ, рисующий картину закрытой системы с контролируемыми и измеряемыми причинами и следствиями; в нем почти нет места для людей. Механистические образы оказывают фундаментальное влияние на то, как мы думаем об организации, планировании, дизайне, архитектуре и городском сообществе. Это они сформировали представление, что всегда кто-то должен быть «у руля», управлять машиной. Но условия для механической организации общества ушли в прошлое: такие системы уже не могут оставаться закрытыми. Машине не свойственна гибкость, ибо она создается для реализации единственной функции (Greenhalgh et al, 1998).

Лэндри Ч. Креативный город. — М.: Издательский дом «Классика XXI», 2011.

Реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений начала нынешнего века свелись к концентрации налогов и бюджетных средств в ФБ и к выкачиванию налогов из крупных и средних городов. Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны. В Германии понимают особое значение мегаполисов и агломераций для процессов развития. Поэтому для повышения их бюджетного обеспечения введены специальные повышающие коэффициенты.

Одной из крупнейших системных ошибок стала реформа бюджетной системы РФ, а в ней — реформа межбюджетных отношений.

И до половины занятых в экономике раздуло теневой ее сектор. Рейтинги в России еще можно купить, но наверстать потерянное качество человеческого капитала, вернуть людей к нормальной, законопослушной жизни очень сложно и небыстро. Для того чтобы российские городские агломерации были способны выполнять свою миссию и роль локомотивов развития эффективной индустриальной экономики и создания очагов новой инновационной экономики, необходимо оставлять им не менее половины от сборов налогов с их территорий. Эти средства требуются для повышения качества жизни, качества человеческого капитала, инвестиционной привлекательности городских агломераций.

Примитивное компилирование устройства бюджетных систем развитых стран создало лишь новые проблемы и препятствия на пути развития агломераций и городов.

Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны.

В Германии понимают особое значение мегаполисов и агломераций для процессов развития. Поэтому для повышения их бюджетного обеспечения введены специальные повышающие коэффициенты.

В России полагают, что города и так выкрутятся. Деньги нашей вертикали нужны для иных, известных всем целей, а не для обустройства городов. А России еще необходимо подниматься и подниматься до качества жизни Германии, Швеции или Финляндии.

Миссия, функции и обязанности Воронежа не обеспечены бюджетными средствами. А они включают социальную политику, качественные дороги, садики, школы, культуру, инфраструктуру, воспитание, экологию, образование, снабжение качественной водой, места и зоны отдыха и т.д.

В целом низкая бюджетная обеспеченность Воронежа, размывание его налогов по всей области привело к деградации его инфраструктуры, к снижению инвестиционной привлекательности, к снижению доли инвестиций (около 40%), к ухудшению качества жизни (44 место) и к уменьшению выпуска промышленной продукции на душу населения (последнее место среди городов-миллионников).

Воронеж не имел и не имеет за все время правления «Единой России» достаточных средств для надлежащего выполнения основной своей функции, своего предназначения как субъекта местного самоуправления РФ: качественного и надлежащего решения вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования.

Острая бюджетная недостаточность привела к систематическому недовыполнению расходных статей бюджета по образованию, здравоохранению, культуре (и без того очень низких), что влечет к деградации человеческого капитала Воронежа, основной кладези области.

Для сравнения: в бюджете Ростова-на-Дону цифры в 2011 году в 11 раз больше, чем в Воронеже. Причина одна — трансферты из областного бюджета в городской бюджет Ростова-на-Дону в Ростовской области в разы больше. Там понимают значение своего мегаполиса для развития региона. В Белгороде на социальную политику из бюджета в 2011 году было израсходовано втрое больше, чем в Воронеже, а на душу населения — более чем в 8 раз. Воронеж действительно превратился в нищий город без социальной политики и ее финансирования, с деградирующей культурой, социальной сферой и человеческим капиталом.

Воронеж перестал быть чистым промышленным городом, а превратился в город с самой большой долей теневой экономики среди всех крупных городов, исключая окраинные национальные республики.

Долги Воронежа перед кредиторами на 01.04.2013 г. составили 5,3 млрд рублей. Город фактически стал банкротом и не способен поддерживать свою жизнедеятельность даже на удовлетворительном уровне. Воронеж живет по принципу постоянного латания гнилой рубахи, затыкания дыр, прорех, авралов и авосей. Основную ответственность за аховое положение с бюджетной обеспеченностью столиц регионов делят между собой Минфин РФ — разработчик методологии реформ межбюджетных отношений — и власти регионов, включая города, мэрии которых смирились и прекратили борьбу за качество жизни своих избирателей, за рост бюджетов ГО.

Полет фантазии и смелость

Тилбург является седьмым по величине городом Голландии. В нем проживает 165 тысяч человек. Пятнадцать лет назад город выбрал для себя совершенно новую форму организации городской администрации, которая стала известна под именем «Тилбургской модели» (Tilburg Model). В соответствии с этим замыслом город рассматривается как «холдинговая компания» с различными подразделениями, включающими структуру общественного аудита. Внедрение этой модели привело к существенному снижению издержек городского хозяйства. В целом новая система организации напоминает устройство частной компании.

Подразделения городской администрации работают как коммерческие центры, производящие по строго определенной номенклатуре городские услуги и «продукты». Политическая надстройка (городское правление и городской совет) занимается оценкой этих услуг и продуктов, их объема и качества, разрабатывая соответствующие стандарты. Муниципальная служба (городская администрация) ответствена за производство этих продуктов с минимизацией издержек согласно детальным инструкциям, критериям и индикаторам, задаваемым политической системой. Однако городской совет не занимается тем, как должны быть произведены и предоставлены услуги и продукты — за это целиком отвечает администрация. Департаменты заключают контракты с городскими властями и сообщают членам совета о ходе работ и отклонениях от плана посредством совершенно прозрачной информационной системы. Основой деятельности данного механизма является план городского управления. Этот ежегодный проект устанавливает необходимый баланс между техническими и финансовыми возможностями города, с одной стороны, и потребностями его жителей, с другой. Такой баланс достигается в результате консультаций с горожанами, чей вклад ложится в основу плана и проектов стандартизации качества услуг. Основная концепция этой системы планирования заключается в достижении взаимного согласия по поводу стандартов качества. Большая часть городских служб теперь нуждается лишь во внимательной технической поддержке, их функции уже не дебатируются.

Городской план реализуется посредством ежегодной городской программы, которая распределяет управленческие задачи для разных частей города и готовит «черновой вариант» распределения бюджетных средств. Весной каждого года, после необходимых консультаций и поправок, программа принимается как часть городского бюджета. Результаты предыдущего года также подвергаются аудиту.

Лэндри Ч. Креативный город. — М.: Издательский дом «Классика XXI», 2011.

Что делать?

1

Необходимо законодательное закрепление за городскими округами доли налогов в пределах 40-50%, собираемых с их территорий, а не только самых неэффективных местных налогов и лишь 20% НДФЛ. Столицы регионов, которые вносят основную долю налогов, наряду с нефтегазовыми доходами, в консолидированный бюджет России, должны быть законодательно обеспечены налогами для поддержания высокого качества жизни и инвестиционной привлекательности.

2

Также необходимо активизироваться депутатам от Воронежской области в Госдуме. Происходит концентрация налогов в федеральном бюджете за счет сокращения трансфертов в регионы. Соответственно, почти все администрации субъектов РФ вынуждены сокращать трансферты своим столицам. Но бюджетное положение Воронежа — одно из худших в стране. ГО Воронежа не имеет бюджета развития начиная с 2001 года.

3

Реальный консолидированный бюджет области в реальном исчислении за 2009 - 2012 годы с учетом инфляции (обесценивания денег) остался примерно на уровне 2008 года и не вырос. Причем бюджет Воронежа снизился.

4

В результате проведенных реформ межбюджетных отношений и нарастающего сокращения доли городских округов, включая Воронеж, в налогах, собираемых с их территорий, оказались нарушенными следующие основополагающие принципы БК РФ.

При формировании бюджета нарушены следующие принципы:

  • Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 3 БК);
  • Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31). Он предусматривает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
  • Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, МО (ст. 31.1);
  • Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33);
  • Принцип достоверности бюджета (ст. 37);
  • Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Практика доказала, что закрепленных за городскими округами налогов крайне недостаточно для выполнения их обязанностей перед жителями городов, и необходимо перераспределение налогов на законодательном уровне. Фактически миссия, функции и обязанности городского округа Воронеж, включая социальную политику, культуру, воспитание, образование, снабжение качественной питьевой водой, содержание дорог и инженерных сетей и другие, не обеспечены бюджетными средствами. Воронеж не имеет достаточных средств для надлежащего выполнения основной своей функции, своего предназначения как субъекта местного самоуправления РФ в соответствии с законодательством — качественного и надлежащего решения вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования.

Взамен промышленного сектора экономики в Воронеже вырос огромный сектор теневой экономики, в котором занята примерно половина его трудоспособного населения.
В России нарушен главный принцип бюджетного федерализма — равноправие участников бюджетного процесса. Из-за доведенного до абсурда принципа выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов за счет городских округов последние оказались в самом худшем положении и деградируют во всех отношениях.

Бюджетное недофинансирование Воронежа — это, по существу, перманентный бюджетный кризис в городе. И он привел к снижению большинства составляющих инвестиционной привлекательности: трудового, инфраструктурного, экономического, финансового, промышленного и других потенциалов. Привел к ухудшению условий для ведения бизнеса, к снижению конкурентоспособности Воронежа как одного из крупнейших промышленных центров России. Привел к снижению качества жизни населения и качества человеческого капитала, включая управленческую элиту.

Возможны три основных сценария развития межбюджетных отношений «область — Воронеж»:

1

Оптимистический. Бюджет Воронежа законодательно удвоят, и город получит реальные и долгосрочные возможности

2

Реалистический. Городу будут немного добавлять средств через трансферты для затыкания дыр, прорех, а также для пиарных и особо жгучих проектов. Стагнация городского хозяйства и экономики продолжится.

3

Пессимистический. Продолжится сжатие бюджета Воронежа. Хозяйство, реальная экономика (не путать с теневой), человеческий капитал, мораль и нравственность будут в стагнации.

Будем надеяться на лучшее, потому как уверены, что главному локомотиву развития Воронежской области — замечательному городу Воронежу — необходим достойный и стабильный бюджет роста и развития, с законодательно закрепленными надежными источниками доходов из его же налогов.

Фото: Ксюша К.
Ночной вид на правый берег города Воронежа
Поделиться
Комментарии
Вконтакте
Facebook

Присоединиться к Ашифину в социальных сетях

Подписывайтесь, чтобы не пропустить важные события и принять участие!
We Need Your Love
We Need Your Like
Поддержим проект большим пальцем вверх